以下文章內容為節錄自「紀聰吉（2017）市地重劃法制與實務運作問題之探討，《土地開發方式與法律政策》，台北：元照。」之閱讀筆記，並依個人之詮釋呈現。有鑑於《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》已依釋字739修正，並於2017年7月27日發佈實施，故省略原文關於自辦市地重劃之內容。
一、市地重劃法令位階問題
依《中央法規標準法》§5規定，關於人民之權利、義務之事項，應以法律定之。市地重劃，關係人民財產權、工作權及居住自由至鉅，應以法律定之。此外，同屬土地重劃業務之農地重劃及農村社區重劃，均經分別制訂《農地重劃條例》及《農村社區土地重劃條例》，市地重劃之複雜性及重要性遠甚於該二者，尤應提升其法令位階，制訂專法。
《中央法規標準法》§5
左列事項應以法律定之：
一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。
二、關於人民之權利、義務者。
三、關於國家各機關之組織者。
四、其他重要事項之應以法律定之者。
二、公益性及必要性評估問題
按《憲法》§23之解釋，行政處分涉及限制人民之自由及權利者，應以維持社會秩序、增進公共利益所必要者為限，市地重劃屬政府高權之行政處分，對人民財產權、工作權及居住之自由，均有重大影響。依前揭推論，必以增進公共利益所必要者，始能為之。
《憲法》§23（基本人權之限制）
以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。
而同屬土地整體開發手段之區段徵收，已將公益性及必要性評估列為開發前必經之程序，市地重劃當不能免之。
至於辦理公益性及必要性評估之時機，應於做成以市地重劃方式辦理開發之決策前為之。若於都市計畫案內規定以市地重劃開發者，應於都市計畫變更之前完成公益性與必要性評估；反之，若於未於都市計畫案內規定開發方式者，應於重劃計畫核定之前為之。
三、民眾參與問題
公辦市地重劃，民眾參與之時機，僅為：
- 市地§14：範圍勘選座談會。
- 市地§16：重劃計畫書說明會。
- 市地§23：重劃抵費地負擔超過總面積45%，重劃主管機關應事先徵詢土地所有權人過半之同意。
- 平均§56、市地§16、市地§17：重劃計畫公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施。亦即縱有半數以上的土地所有權人反對，對主辦機關言，僅發生修正重劃計畫書、重新報請核定之效果。
《平均地權條例》§56
依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級
主管機關核定公告滿三十日後實施之。
在前項公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地
面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，
並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果
公告實施。
綜合觀之，土地所有權人參與之時機與程度，較之區段徵收或都市更新，明顯不足。土地所有權人以外之其他利害關係人或地方人士，則全無參與之機會。
四、部分機關冀求無償取得公共設施用地或基於財政考量浮濫辦理重劃問題
依《市地重劃實施辦法》§56規定，重劃區之抵費地售出後所得價款應優先抵付重劃總費用，如有盈餘時，應以其半數撥充實施平均地權基金，半數作為增添該重劃區公共設施建設、管理、維護之費用；如有不足時，應由實施平均地權基金貼補之。且依行政院函示，平均地權基金在不影響其業務運作之前提下，得依預算程序將賸餘解繳公庫[請求來源]。
故於不動產景氣繁榮之際，容或有部分地方政府為取得公共設施用地或基於財政考量，不論當地有無劃設住宅區或商業區之急迫需求，將周遭較低強度之土地變更為住宅區或商業區後辦理市地重劃，予人以浮濫辦理重劃之印象。
實則，市地重劃僅是達成都市計畫目標手段之一，此問題之焦點，在於低強度使用之土地應否變更，係屬土地使用規劃層次之問題，而不宜規則於變更後之開發方式。因此，類此非基於都市發展實際需要之恣意擴大圈地辦理市地重劃，應予制止，而其制止之方式與時機，應於都市計畫變更過程之「公益性與必要性評估」階段及時為之。
五、大規模農地變建地時宜否以市地重劃方式整體開發之探討
一般言之，將大規模農地變為建地，均有其政策目的，或為新都市建設、或為新社區開發、或為產業發展、或為取得社會福利慈善救濟事業用地。為符合以上需求，開發後，政府須握有坵形及面積完整之土地，始能遂行其政策目的。
市地重劃因受《市地重劃實施辦法》§56「重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準」規定之限制，政府取得之抵費地，多屬地形分散、面積狹小，較難以滿足政策需求。故「內政部80年4月22日台內營字第914437號函」及「行政院91年12月6日院臺內字第0910061625號函」，均明示大規模農地變建地應辦區段徵收。
惟鑑於目前土地所有權人歡迎市地重劃而反對區段徵收，關鍵在於開發後土地所有權人所有土地折損率問題，區段徵收土地折損率多為60%，而市地重劃多為45%，權益落差達15%。今後應努力之方向，似宜從法令上及實務上設法減少土地折損率之差距，以期公平合理，緩和區段徵收之阻力。
【公布日期文號】 內政部八十年四月二十二日台（八○）內營字第九一四四三七號函
【要 旨】凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發
【內 容】按「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發」，係屬全國土地問題會議重要結論執行措施，既經行政院七十九年八月十日台內字第二三Ο八八號函核定在案，自應依院函規定照辦。
查行政院 78 年 9 月 19 日台78內地字第 24460 號函，及 79 年 8 月 10 日台內字第23088 號函示內容，即「凡都市計畫擴大、新訂或保護區、農業區變更為建築用地者，一律採區段徵收方式開發」，前經檢討修正，並以行政院 91 年 12 月 6 日院臺內字第0910061625 號函同意放寬，如符合公共設施比例過高、現有聚落合法建物密集……等8 種情形者，已授權由都市計畫核定機關都市計畫委員會審定其適當之開發方式，免辦理區段徵收，如有不符合前揭 8 種情形者，且計畫不以區段徵收開發之都市計畫案，則由地方政府就其開發方式確實無法依院函辦理之理由，專案層報行政院核示（立法院議案關係文書，院總第887號政府提案15100號之495）。
六、社會住宅用地應否列為重劃公共設施用地負擔問題
個人以為都市計畫公共設施用地，應係指有助於人民生活、工作方便，而供不特定之公眾使用，或提供政府機關公務所需之各項設施用地。
《都市計畫法》§42雖於2015年12月16日修正增列「社會福利設施用地」為都市計畫公共設施用地，惟「社會住宅用地」是否該當「社會福利設施用地」？容有爭議。縱令將「社會住宅用地」解為「社會福利設施用地」，宜否列為市地重劃之公共設施用地負擔？個人亦持較保留之見解。
蓋列為公共設施用地而由重劃區內之土地所有權人共同負擔者，就《平均地權條例》§60觀之，應具備公共使用及有助於重劃區發展兩項條件，社會住宅用地應非供公眾使用，且以一般居民之認知，社會住宅非但無助於重劃區之發展，反將造成負面之影響，如將之列為重劃負擔，欠缺理論基礎，也必將肇致重劃區內土地所有權人極大之反彈，宜再審慎評估。而2015年6月22日修正《平均地權條例施行細則》§84II規定，抵費地可讓售為社會住宅用地，可予贊同。
《平均地權條例施行細則》§84II
前項折價抵付之土地（簡稱抵費地），除得按底價讓售為社會住宅用地、
公共事業用地或行政院專案核准所需用地外，應訂底價公開標售，並得於
重劃負擔總費用已清償之原則下，辦理公開標租或招標設定地上權。經公
開標售而無人得標時，得於不影響重劃區財務計畫之原則下，予以降低底
價再行公開標售、標租或招標設定地上權。
七、結語
市地重劃，無論公辦或自辦，對於都市之整體發展、經濟之成長、土地之有效利用、生活或生產環境之改善、土地所有權人間權益之均衡、政府財政之挹注等均有重大之貢獻，在法制上或實務運作上，雖有不盡妥適之處，惟整體而言，仍應予以肯定，個人以為應有繼續存在之必要。
八、參與資料
- 紀聰吉（2017）市地重劃法制與實務運作問題之探討，《土地開發方式與法律政策》，台北：元照。
- 立法院議案關係文書-院總第887號政府提案15100號之495（2015），立法院第8屆第7會期第6 次會議議案關係文書。URL：https://goo.gl/DxEzq6。
註：筆者才疏學淺，若有錯誤或不嚴謹之處，還請不吝指正。
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